近年來如何提升地方財政質量并保障財政的可持續性成為深化財稅體制改革的重要內容。

從改革目標看，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系是關鍵。但是，受經濟周期波動、新舊動能轉型以及國際地緣政治爭端等多重因素影響，近年來，我國的地方財政面臨著一些突出問題。有必要通過財稅體制改革進一步拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限，以增加地方可支配財力，匹配央地財權和支出責任，進而不斷增強地方政府的財政自主性、提升政府治理能力、優化公共服務以及促進經濟發展。

地方財稅體制存在的問題

地方財稅體制仍存在一些問題。

第一，地方政府缺乏支柱性穩定財源。當前稅制結構下，中央稅和共享稅占比較高，純地方稅占比相對較低。以增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅為代表的稅種，其收入總額占整體稅收收入的80%以上，這些稅種多為純中央稅或中央與地方共享稅；而土地增值稅、契稅等全額歸屬于地方的稅種，其收入僅占整體稅收收入的不足20%。盡管近幾年來地方非稅收入呈上升趨勢，但其構成中包含大量資產處置、罰沒收入等不穩定收入，可持續性較差。此外，土地出讓收入持續萎縮，使得地方政府“以地生財”路徑難以為繼，進一步影響了地方產業發展和財政穩定。土地收入難以為繼不僅削弱了地方財政的自主性，也加劇了對上級轉移支付和債務融資的依賴，增加了財政風險。

第二，新興經濟的快速發展未能反映地方稅收貢獻度的提升。近年來，我國處于新舊動能轉換的關鍵時期，傳統產業增長乏力，經濟增量主要依賴新興經濟。但是，新興經濟的快速發展并未能完全反映出稅收貢獻度的提升。例如由于現行稅收制度與征管體系未能完全適配新興經濟的變化，平臺經濟等新興業態存在稅收流失的情況，導致新興產業產生的地方稅源不足。此外，數字經濟在各地區的發展并不平衡，稅收分配和協調面臨挑戰，例如發達地區憑借資源、財力、人才等優勢，數字經濟產業集聚，稅收收入增長迅速，而欠發達地區數字經濟發展緩慢，稅收增長也較為緩慢，使得各地區間的財政收入差距擴大，加劇了區域間稅收分配不均的問題。

第三，財權事權不平衡影響基層財政能力。地方政府大量投資于新興產業，導致一般公共預算收入難以支持大規模投資，同時，地方政府尤其市縣兩級政府承擔較多事權，但能獲得的地方稅收收入較少，普遍面臨財權與事權不匹配的矛盾，收入與支出間存在缺口。

當前央地財政分成比例中地方分成比重偏低，同時省以下分配機制缺乏統一規范，比例設定存在不確定性。從結構上看，地區間稅權分配結構相對固化，早期確定的比例關系未能適時調整，在地方財權未能同步提升的情況下，其支出責任卻持續擴張，加劇了地方財政壓力；部分地市集中度偏低，市本級實際可支配財力規模不足，能夠發揮的統籌區域財政作用有限；部分區縣承擔的公共服務功能較重，在中央投資之外仍需省、市、縣三級配套進行投資，給地方財力帶來不同程度的壓力。

第四，周期性政策調控增加財政可持續壓力。在復雜經濟環境下，宏觀經濟導向、稅收優惠及產業扶持等政策調整在助力地方經濟轉型的同時，也可能給地方財政帶來挑戰。例如，大規模減稅降費在刺激經濟增長、減輕企業負擔的同時，可能導致地方財力緊張、財政收入減收明顯，這一現象在產業結構單一地區尤為明顯。可見，稅收減讓規模與財政減收幅度高度正相關，需要在減輕企業負擔與保障地方財政穩定之間找到平衡。此外，部分地區違規獎補現象導致稅基侵蝕、利潤轉移、財力損失，破壞了公平競爭的市場環境。

完善地方財稅體制改革的建議

完善地方財稅體制改革，有如下幾點建議：

第一，完善與新業態相適應的稅制，培育新的地方稅源。近年來，我國數字經濟發展迅速，2023年規模達53.9萬億元，占GDP的42.8%，貢獻66.45%增長，催生出一系列新業態、新產業新模式，亟須構建與之適配的稅收制度，以拓展地方稅源、增強財政汲取能力，并為地方政府提供可持續的財力支撐。

一是完善新業態稅制并深挖潛在稅源。針對數字經濟、電商經濟等特點，需明確對納稅主體的征稅依據、科學設定稅制要素以保障公平有據，同時提升征管可操作性，強化平臺企業代扣代繳義務，并運用人工智能、大數據、區塊鏈等技術賦能稅源識別監管，依托電子發票及自動化平臺實現稅務處理實時化、標準化，從而減少信息盲區、降低征管成本并減輕合規負擔。

二是加大對新質生產力、低空經濟等新興產業的政策扶持力度。通過稅收優惠、財政補貼等措施降低創新成本、激勵研發投入，同時優化營商環境、簡化審批流程以推動產業集聚發展并提升其附加值和稅收貢獻率。

三是完善留抵退稅政策及財力分擔機制。國家重點公共基建項目的留抵退稅應由中央財政全額承擔以穩定地方財政；針對芯片、光伏、新能源汽車等戰略性新興產業，需借鑒企業所得稅跨省市征管模式，建立省域內合理分擔機制；同時健全政策動態調整與退出機制，根據經濟與行業發展定期評估優化覆蓋范圍及實施方式。

第二，加快推進部分地方稅改革。在地方附加稅方面，城市維護建設稅采用三級差別稅率制度的初衷是更好匹配不同地區基礎設施建設與維護成本差異，確保稅負與地方財政需求相適應。然而，隨著城鎮化步伐加快，城鄉邊界逐漸模糊，部分縣域經濟體量和發展水平已超越部分欠發達市區，基于行政區劃的靜態稅率結構難以精準反映區域實際財政需求與發展階段，削弱了稅收的公平性與資金籌集效率。在此基礎上，經濟發達地區因稅源充足獲得更豐裕的城建資金以提升公共服務，形成“強者愈強”的馬太效應；經濟落后地區稅率低、稅基弱，城建資金匱乏，進一步制約經濟發展。因此，在研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，可考慮由全國制定稅率幅度標準，各地根據實際情況在幅度內確定差別稅率。

在消費稅方面，推進征收環節后移并分步下劃地方，動態優化征稅范圍。研究減輕大眾消費品（如普通化妝品）稅負以刺激消費，強化對奢侈性消費的調節，重點將高端服務（酒店餐飲、醫美、娛樂）及暴利型線上消費（直播打賞、網游）納入征稅范圍。同時，探索在商品零售或服務環節開征具有一般性消費稅性質的零售稅。

第三，合理劃分政府間財權、事權與支出責任。首先，在合理分配央地政府間事權與支出責任的基礎上來劃分央地政府間的稅權，使地方政府承擔的事權和支出責任與地方財權相匹配。

其次，以新一輪財稅體制改革為契機適當擴大地方稅收管理權限。擴展環保稅征收范圍至揮發性有機物、二氧化碳及更多固體廢物，強化稅收對地方發展的調節功能。

再次，構建科學規范的非稅收入管理體系。中央需盡快明確下放非稅收入管理授權事項，支持地方完善制度與收繳機制，降低部分省份對非稅收入的過度依賴，推動形成收支協調的財政格局。此外，發揮省管縣財政體制優勢，通過激勵機制引導地方從被動依賴轉移支付轉向自主統籌財力，提升市縣財政自主權；同時延續對高貢獻地區的高質量發展獎勵機制，并針對性解決發達省份因轉移支付不足導致的人均收支失衡問題，切實促進財權與事權相匹配。

第四，統籌調整優化地方招商引資優惠政策。為構建現代稅收治理體系，應系統推進地方稅收優惠政策的法治化與動態調整。地方政府需結合資源稟賦與產業鏈需求，從“五鏈”融合及市場需求兩端發力，提升招商引資的資源整合與利用效率。同時，應建立稅收優惠政策全周期審視機制，定期評估普惠性政策效能，依據產業成熟度、財政可持續性科學研判其存續或退出時機，對成熟產業（如新能源汽車）逐步降低普惠性扶持并轉向核心環節（如技術研發）傾斜，并加快新興業態稅收規則更新以防范風險。此外，中央應牽頭建立健全全周期補貼制度，制定規范透明的實施標準；地方政府則需細化細則、優化流程并強化事前財政承受能力評估，確保補貼精準、及時且財政風險可控。

（作者系北京國家會計學院副院長、教授）

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