28日，《中共中央 國務院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》發(fā)布（下稱“意見”）提到，我國正處于城鎮(zhèn)化從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。在此背景下，《意見》擘畫了我國城市發(fā)展的未來藍圖。

增強超大特大城市綜合競爭力

《意見》明確，穩(wěn)妥有序推動城市群一體化和都市圈同城化發(fā)展。發(fā)展組團式、網(wǎng)絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造世界級城市群，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、長江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展增長極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用，促進城市間定位錯位互補、設施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動協(xié)作。加強城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系。發(fā)展壯大現(xiàn)代化都市圈，支持有條件的地方推進同城化發(fā)展，建立健全同城化發(fā)展體制機制，深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，促進通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務便利共享。

根據(jù)定義，都市圈與城市群有所不同。都市圈則是由一個中心城市引領周邊發(fā)展。在一個大的城市群里面，中心城市往往不止一個，而是有幾個，一個城市群往往包括幾個都市圈。

中心城市、都市圈、城市群是我國參與國際競爭的重要平臺。其中，在都市圈內(nèi)，中心城市、中心城區(qū)有很強的創(chuàng)新能力，周邊地區(qū)有勞動力和制造業(yè)，兩者結(jié)合進一步帶動產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。城市群則在更大范圍內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)的配套和緊密協(xié)作，進而打造一批極具競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

例如，長三角地區(qū)通過協(xié)同創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，加速構(gòu)建世界級產(chǎn)業(yè)集群，涵蓋大飛機、生物醫(yī)藥、集成電路、人工智能、高端裝備等多個領域。

根據(jù)《解放日報》報道，26個國家級先進制造業(yè)集群，橫跨大飛機、生物醫(yī)藥、集成電路、新材料、高端裝備等前沿領域；一輛新能源汽車的零部件，能在4小時車程內(nèi)實現(xiàn)全部配套……前不久，長三角先進制造業(yè)集群聯(lián)盟揭牌。一個以創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈深度耦合為顯著特征的世界級產(chǎn)業(yè)共同體，正在長三角這片充滿活力的土地上加速成型。以大飛機產(chǎn)業(yè)為例，南京專注于燃油系統(tǒng)研發(fā)，杭州承擔中機身裝配重任，合肥則在氧氣系統(tǒng)國產(chǎn)化方面取得突破，400公里半徑內(nèi)集聚了全國超1/3的裝機配套供應商。這種“研發(fā)在上海、制造在周邊、服務在長三角”的分工模式，使得大飛機的國產(chǎn)化率從項目啟動時的10%大幅提升至如今的60%。

中心城市、都市圈和城市群也是當前我國增加投資的重要空間。以軌道交通為例，當前在城市群、都市圈內(nèi)部，包括高鐵、城際鐵路在等軌道交通建設還有較大的增長空間。

例如，根據(jù)國家發(fā)展改革委官網(wǎng)日前發(fā)布的消息，國家發(fā)改委近日已批復新建上海至杭州高速鐵路可行性研究報告，線路長約223.8公里，總投資約670.97億元。目前，滬杭之間運行的高鐵是2010年開通滬杭高鐵(滬昆高鐵滬杭段)，新獲批的高鐵屬于滬杭第二條高鐵。在大灣區(qū)，深圳市發(fā)改委正式啟動廣深第二高鐵南延線規(guī)劃建設方案預研招標,預計將與港深西部鐵路協(xié)同。此外，成渝中線高鐵已全線動工。

在城市群、都市圈中，中心城市尤其是超大特大城市至關(guān)重要。《意見》提到，要增強超大特大城市綜合競爭力。推動超大特大城市按照國家批準明確的功能定位做強做精核心功能，控制超大城市規(guī)模，合理有序疏解非核心功能，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。支持超大特大城市結(jié)合實際推進制度創(chuàng)新。支持部分超大特大城市增強對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。支持超大特大城市布局科技創(chuàng)新平臺基地，提升原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新能力。推動有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市。

城區(qū)常住人口是衡量城市規(guī)模的標準。根據(jù)2014年11月國務院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，目前超大城市有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津共7座；特大城市有武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連、蘇州共15座。

整體來看，隨著我國產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，科技驅(qū)動成為中心城市發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，在城市競爭中，科技的要素更加突出，并逐漸形成了科技驅(qū)動城市經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟的模式。專家分析指出，科技創(chuàng)新是引領未來發(fā)展的動力源泉，中心城市、大城市是科技創(chuàng)新的中心，中心城市和周邊城市緊密聯(lián)系，形成合理、緊密的分工。

提高中小城市和縣城承載力

《意見》明確，提高中小城市和縣城承載能力。推動中小城市結(jié)合常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎設施布局、公共服務供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設置。分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。推動人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。支持邊境城鎮(zhèn)增強穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。統(tǒng)籌規(guī)劃建設城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對中小城市和縣城來說，經(jīng)濟發(fā)展和人口增長存在著明顯差異。其中，一部分中小城市、縣城憑借產(chǎn)業(yè)集群和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟總量大、就業(yè)崗位很多，吸引了大量的外來人口流入。

以縣域為例，2024年全國GDP千億縣數(shù)量增加到62個，GDP超2000億的縣仍為10個。GDP超3000億元的縣域達到了5個，即“蘇南四小龍”（昆山、江陰、張家港和常熟）加上閩南的晉江。其中昆山和江陰超過了5千億。

在鎮(zhèn)域經(jīng)濟方面，截至2024年，全國共有6個GDP總量突破千億元的鎮(zhèn)級單位，即人們常說的“千億鎮(zhèn)”， 在6個千億鎮(zhèn)之外，還有10多個超級鎮(zhèn)GDP超過500億元。

對經(jīng)濟發(fā)達的超級縣和超級鎮(zhèn)來說，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展集聚了大量的人口。例如，在超級鎮(zhèn)方面，根據(jù)第一財經(jīng)記者梳理，廣東有21個超級鎮(zhèn)人口超過30萬人，其中有9個鎮(zhèn)的常住人口超過了50萬人。在江蘇，玉山鎮(zhèn)和楊舍鎮(zhèn)的常住人口也都超過了50萬人。

對此，《意見》明確，要適時調(diào)整擴大經(jīng)濟規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

從縣域人口數(shù)量來看，受自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素的影響，縣域之間的人口數(shù)量差異較大。既有人口超過100萬的人口大縣，也有一些人口小縣僅幾萬到十幾萬人。第一財經(jīng)記者根據(jù)《中國人口普查分縣資料-2020》，對第七次全國人口普查時的縣域（包括縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、1個特區(qū)、1個林區(qū)，不包括市轄區(qū)和功能區(qū)）人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，有546個縣域常住人口在20萬人以下，其中，有246個縣域的常住人口少于10萬人。

近年來，各地紛紛推進人口小縣機構(gòu)改革。以山西為例，山西省15萬人口以下的人口小縣數(shù)量較多，存在財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題，2020年4月，臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣成為第一批改革試點縣。2022年4月，山西省委確定太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣等4個縣為第二批試點縣。通過推進“大部制”、扁平化改革，試點縣機構(gòu)、編制、人員數(shù)量均有所下降。

中小城市研究院院長牛鳳瑞分析，同樣作為縣域，人口小縣和人口大縣所承擔的管理、服務功能有很大差異。對人口小縣來說，需要解決管理的效率和效能問題。所以通過機構(gòu)大部制改革，有利于提升行政效率，降低行政成本。

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