導(dǎo) 讀
我們團(tuán)隊(duì)系統(tǒng)梳理了2013年至2025年，中國(guó)境內(nèi)虛擬貨幣監(jiān)管政策的演進(jìn)脈絡(luò)：其歷經(jīng)了從最初2013年將比特幣定性為特定虛擬商品，到2017年將代幣發(fā)行融資（ICO）定性為非法金融活動(dòng)，再到2021年最終確立虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于非法金融活動(dòng)，包括“挖礦”及交易炒作的監(jiān)管體系質(zhì)變。在此基礎(chǔ)上，2025年中國(guó)人民銀行的“1128會(huì)議”則重申了監(jiān)管立場(chǎng)，并將打擊重點(diǎn)強(qiáng)化為利用虛擬貨幣進(jìn)行洗錢、非法換匯等違法犯罪活動(dòng)，本文將依據(jù)時(shí)間順序?qū)σ陨虾诵谋O(jiān)管文件與會(huì)議進(jìn)行分析。
一、2013年《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》
2013年12月，中國(guó)人民銀行等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》明確指出：“從性質(zhì)上看，比特幣應(yīng)當(dāng)是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應(yīng)作為貨幣在市場(chǎng)上流通使用。”這意味著，中國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體均不得接受以虛擬貨幣作為支付工具。
如果有企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)單純將虛擬貨幣作為支付手段，該行為在無(wú)其他違法犯罪情節(jié)時(shí)，通常不直接構(gòu)成中華人民共和國(guó)《刑法》規(guī)定的犯罪，但該行為可能觸發(fā)其他法律風(fēng)險(xiǎn)：其一，行政違法風(fēng)險(xiǎn)。該行為實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了非法提供支付結(jié)算渠道，有關(guān)部門可能對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行行政處罰。其二，稅務(wù)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。由于虛擬貨幣交易難以納入現(xiàn)行發(fā)票與稅務(wù)稽查體系，極易引發(fā)《稅收征收管理法》第63條所規(guī)制的偷稅行為。其三，聲譽(yù)與輿論風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)此類行為易被公眾解讀為對(duì)現(xiàn)行金融管理秩序的漠視，例如：2020年12月31日，“廣汽蔚來(lái)”官方微博賬號(hào)發(fā)文宣稱支持虛擬貨幣支付后，迅速引發(fā)監(jiān)管關(guān)注與輿論反彈，之后官方迅速刪除該條微博。這充分表明，在現(xiàn)行監(jiān)管框架下，涉虛擬貨幣的商業(yè)行為雖未直接入刑，但其引發(fā)的連鎖反應(yīng)，可能對(duì)企業(yè)造成一定程度的沖擊。
二、2017年《關(guān)于防范代幣發(fā)行
融資交易風(fēng)險(xiǎn)的公告》
2017年9月，中國(guó)人民銀行等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》（以下稱《94公告》），其監(jiān)管鋒芒直指首次代幣發(fā)行（ICO）活動(dòng)。公告明確指出：“代幣發(fā)行融資是指融資主體通過(guò)代幣的違規(guī)發(fā)售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂‘虛擬貨幣’，本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動(dòng)。”此公告的意義在于，它首次在規(guī)范性文件的層面，系統(tǒng)性地對(duì)ICO行為的違法性進(jìn)行了梳理與警示，為后續(xù)的行政執(zhí)法與刑事司法提供了重要的政策依據(jù)。
需要注意的是，我們必須嚴(yán)格區(qū)分行政監(jiān)管定性與刑事犯罪構(gòu)成之間的界限。《94公告》所提及的“非法集資、金融詐騙、傳銷”等表述，僅為對(duì)行為可能觸犯之刑法罪名的提示，其本身并不能直接作為刑事定罪的法律依據(jù)。具體犯罪行為的認(rèn)定，必須嚴(yán)格遵循《刑法》的罪刑法定原則，并滿足各罪名的全部構(gòu)成要件。因此，司法機(jī)關(guān)在審理涉ICO刑事案件時(shí)，仍需回歸《刑法》條文本身，獨(dú)立審查行為是否符合相關(guān)罪名的犯罪構(gòu)成，并依據(jù)《刑事訴訟法》中“證據(jù)確實(shí)、充分”“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁判。人民銀行的公告主要起到揭示行為違法性、提示刑事風(fēng)險(xiǎn)的作用，而不能替代刑法條文成為定罪量刑的直接依據(jù)。這既是“罪刑法定原則”的必然要求，也是行政權(quán)與司法權(quán)分工的體現(xiàn)。
三、2021年《關(guān)于整治虛擬貨幣
“挖礦”活動(dòng)的通知》
2021年9月，國(guó)家發(fā)展改革委等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于整治虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)的通知》（以下稱《整治“挖礦”通知》），成為國(guó)內(nèi)監(jiān)管虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)。《整治“挖礦”通知》明確：“虛擬貨幣‘挖礦’活動(dòng)指通過(guò)專用‘礦機(jī)’計(jì)算生產(chǎn)虛擬貨幣的過(guò)程，能源消耗和碳排放量大，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度低，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進(jìn)步等帶動(dòng)作用有限，加之虛擬貨幣生產(chǎn)、交易環(huán)節(jié)衍生的風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)突出，其盲目無(wú)序發(fā)展對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和節(jié)能減排帶來(lái)不利影響。整治虛擬貨幣‘挖礦’活動(dòng)對(duì)促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推動(dòng)節(jié)能減排、如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)具有重要意義。”《整治“挖礦”通知》對(duì)整治虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)作出了原則性規(guī)定，行政機(jī)關(guān)查處虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守《整治“挖礦”通知》的原則精神，但是在查處虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)時(shí)不能直接依據(jù)《整治“挖礦”通知》作出行政處罰決定，必須依據(jù)《行政處罰法》及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰程序依法作出行政處罰決定。
行政機(jī)關(guān)在查處虛擬貨幣“挖礦”活動(dòng)時(shí)，可以適用的法律依據(jù)有《行政處罰法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》或《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，但上述法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰措施不盡相同，可能會(huì)涉及對(duì)違法“挖礦”行為視情節(jié)輕重給予警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒(méi)收違法所得/非法財(cái)物（一般表現(xiàn)為“沒(méi)收礦機(jī)”）、責(zé)令關(guān)閉“礦場(chǎng)”（一般表現(xiàn)為“清退”）等處罰。在具體行政執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)具有適用法律的“自由裁量權(quán)”，可以根據(jù)違法行為情節(jié)的輕重，選擇作出行政處罰的法律依據(jù)和行政處罰措施。但是根據(jù)行政法基本原則之“合法行政”與“合理行政”原則，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)，且行使“裁量權(quán)”必須符合法律目的，在可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)某一行政目的的情況下，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。否則，涉嫌違法執(zhí)法，被執(zhí)法對(duì)象可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。
四、2021年《關(guān)于進(jìn)一步防范
和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》
2021年9月中國(guó)人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風(fēng)險(xiǎn)的通知》（以下稱《924通知》）首次明確：“虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)屬于非法金融活動(dòng)。開展法定貨幣與虛擬貨幣兌換業(yè)務(wù)、虛擬貨幣之間的兌換業(yè)務(wù)、作為中央對(duì)手方買賣虛擬貨幣、為虛擬貨幣交易提供信息中介和定價(jià)服務(wù)、代幣發(fā)行融資以及虛擬貨幣衍生品交易等虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)涉嫌非法發(fā)售代幣票券、擅自公開發(fā)行證券、非法經(jīng)營(yíng)期貨業(yè)務(wù)、非法集資等非法金融活動(dòng)，一律嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決依法取締。”值得關(guān)注的是，人民銀行作為監(jiān)管主體，雖對(duì)虛擬貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)作出“非法金融活動(dòng)”的定性，但關(guān)于具體行為所觸發(fā)的罪名認(rèn)定，仍表述為“涉嫌”。這表明相關(guān)業(yè)務(wù)是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪，需由司法機(jī)關(guān)在審判環(huán)節(jié)依據(jù)中華人民共和國(guó)《刑法》獨(dú)立判斷。
《924通知》的核心創(chuàng)新點(diǎn)，體現(xiàn)在第一條第四款中關(guān)于民事法律效力的規(guī)定：“參與虛擬貨幣投資交易活動(dòng)存在法律風(fēng)險(xiǎn)。任何法人、非法人組織和自然人投資虛擬貨幣及相關(guān)衍生品，違背公序良俗的，相關(guān)民事法律行為無(wú)效，由此引發(fā)的損失由其自行承擔(dān)；涉嫌破壞金融秩序、危害金融安全的，由相關(guān)部門依法查處。”該條款規(guī)定首次由金融監(jiān)管部門將虛擬貨幣投資行為與“公序良俗”這一民法基本原則相關(guān)聯(lián)，進(jìn)而為司法實(shí)踐中援引《民法典》第153條提供政策依據(jù)。自此，各地法院在審理涉虛擬貨幣民事糾紛時(shí)，普遍援引該條款認(rèn)定相關(guān)合同無(wú)效，實(shí)質(zhì)上構(gòu)建了“虛擬貨幣投資行為違背公序良俗→民事法律行為無(wú)效”的裁判路徑。
然而，這一機(jī)制在實(shí)務(wù)中，引發(fā)了兩點(diǎn)爭(zhēng)議：
第一，合同無(wú)效并不等同于權(quán)利義務(wù)的完全滅失。依據(jù)《民法典》第157條，民事法律行為無(wú)效后，當(dāng)事人因該行為取得的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)返還；不能返還或無(wú)需返還的，應(yīng)折價(jià)補(bǔ)償，法院仍需在無(wú)效框架下對(duì)資金返還、過(guò)錯(cuò)認(rèn)定等問(wèn)題進(jìn)行裁量。
第二，中國(guó)人民銀行以部門規(guī)范性文件的形式對(duì)“公序良俗”這一民法基本原則作出具體解釋，可能存在法律適用權(quán)限的爭(zhēng)議。根據(jù)《立法法》第48條：“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”而中國(guó)人民銀行僅作為一個(gè)國(guó)務(wù)院的部委級(jí)單位，將投資虛擬貨幣相關(guān)行為納入“違背公序良俗”的范疇，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了準(zhǔn)司法性質(zhì)認(rèn)定作用，可能構(gòu)成間接創(chuàng)設(shè)法律適用，這其中的法律問(wèn)題值得商榷。
五、2025年中國(guó)人民銀行聯(lián)合13個(gè)部門
召開打擊虛擬貨幣交易炒作工作協(xié)調(diào)會(huì)議
2025年11月28日，中國(guó)人民銀行聯(lián)合國(guó)家金融監(jiān)督管理總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公安部等十余個(gè)部委共同組織召開“打擊虛擬貨幣交易炒作工作協(xié)調(diào)會(huì)議”（以下稱“1128會(huì)議”）。此次會(huì)議在監(jiān)管政策層面釋放出明確信號(hào)，重申將嚴(yán)格遵循2021年《924通知》確立的監(jiān)管框架，持續(xù)對(duì)虛擬貨幣經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)采取全面禁止的政策導(dǎo)向。會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)，要將打擊利用虛擬貨幣進(jìn)行洗錢、非法跨境資金轉(zhuǎn)移等違法犯罪活動(dòng)作為下一階段的核心工作重點(diǎn)。
從內(nèi)容來(lái)看，本次會(huì)議主要確立了以下三個(gè)層面的監(jiān)管立場(chǎng)：
第一，重申虛擬貨幣的法律屬性定位。會(huì)議再次明確虛擬貨幣不具有貨幣的主體地位，強(qiáng)調(diào)其不具備法償性和強(qiáng)制性，不得作為市場(chǎng)流通媒介。這一定位從本質(zhì)上劃清了虛擬貨幣與法定貨幣的界限，為后續(xù)監(jiān)管措施的制定提供了法理基礎(chǔ)。
第二，明確破除“人民幣穩(wěn)定幣”的論調(diào)。會(huì)議著重指出要破除市場(chǎng)上關(guān)于“人民幣穩(wěn)定幣”的合規(guī)幻想，表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此類可能沖擊人民幣法定貨幣地位、擾亂金融管理秩序的新型業(yè)務(wù)模式持否定態(tài)度。這一表態(tài)體現(xiàn)了監(jiān)管部門在金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控之間的價(jià)值取舍。
第三，強(qiáng)化對(duì)非法金融活動(dòng)的打擊力度。“1128會(huì)議”決定加大對(duì)利用虛擬貨幣實(shí)施洗錢、非法外匯交易、代幣發(fā)行融資等非法金融活動(dòng)的整治力度，顯示出跨部門協(xié)同監(jiān)管的趨勢(shì)正在加強(qiáng)。這一政策導(dǎo)向預(yù)示著未來(lái)對(duì)涉虛擬貨幣非法金融活動(dòng)的執(zhí)法將呈現(xiàn)更嚴(yán)格、更全面的特征。
不過(guò)，針對(duì)市場(chǎng)上因?yàn)椤?128會(huì)議”而出現(xiàn)的各種解讀聲音，有必要澄清以下幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：
其一，會(huì)議紀(jì)要的法律效力問(wèn)題。人民銀行聯(lián)合13個(gè)部委召開的會(huì)議，即便形成會(huì)議紀(jì)要，也不具備法律規(guī)范的效力，不能直接作為規(guī)制虛擬貨幣領(lǐng)域的法律依據(jù)。本次會(huì)議的主要意義在于釋放監(jiān)管信號(hào)，表明監(jiān)管部門對(duì)境內(nèi)虛擬貨幣活動(dòng)持審慎態(tài)度，并可能在執(zhí)法層面加大力度。
其二，虛擬貨幣法律性質(zhì)的界定。需要明確的是，會(huì)議內(nèi)容并不能推導(dǎo)出“買賣虛擬貨幣屬于違法犯罪行為”或“中國(guó)境內(nèi)持有虛擬貨幣違法”等結(jié)論。根據(jù)中華人民共和國(guó)《刑法》第3條的規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處刑。”犯罪行為的認(rèn)定必須嚴(yán)格遵循罪刑法定原則，目前，我國(guó)法律尚未將個(gè)人買賣、持有虛擬貨幣的行為明確規(guī)定為犯罪。
其三，對(duì)普通投資者的潛在影響。本次會(huì)議可能對(duì)普通虛擬貨幣交易者產(chǎn)生的影響主要體現(xiàn)在：隨著“1128會(huì)議”對(duì)執(zhí)法、司法層面的影響，未來(lái)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在加大對(duì)幣圈犯罪行為的打擊力度時(shí)，可能會(huì)提高對(duì)出入金環(huán)節(jié)的要求標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，在涉及贓款流轉(zhuǎn)的情形下，交易者可能需要承擔(dān)更高的“明知、應(yīng)知”注意義務(wù)，以及在買賣虛擬貨幣涉嫌非法換匯的情況下，執(zhí)法部門的打擊力度會(huì)更大，交易者主觀明知的審慎義務(wù)要更高。
其四，對(duì)OTC商家（先低價(jià)買入，再高價(jià)賣出虛擬幣USDT，通過(guò)高頻套利掙差價(jià)的商家）的監(jiān)管趨勢(shì)。對(duì)于OTC商家而言，監(jiān)管趨嚴(yán)意味著需要承擔(dān)更高的反洗錢責(zé)任和防范非法換匯義務(wù)。交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)履行客戶身份識(shí)別、交易監(jiān)測(cè)等法定義務(wù)。
其五，非法金融活動(dòng)的打擊重點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在境內(nèi)發(fā)行虛擬貨幣、設(shè)立虛擬貨幣交易場(chǎng)所等行為一直以來(lái)都屬于重點(diǎn)打擊的違法犯罪活動(dòng)。特別是在當(dāng)前監(jiān)管環(huán)境下，借RWA、穩(wěn)定幣等概念實(shí)施發(fā)幣募資、開展資金盤運(yùn)作的模式，將成為執(zhí)法部門重點(diǎn)整治的對(duì)象。
其六，新型業(yè)務(wù)模式的法律風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于虛擬貨幣的資產(chǎn)管理、交易所推薦返傭等業(yè)務(wù)模式是否構(gòu)成違法犯罪，目前存在較大法律爭(zhēng)議。這類問(wèn)題涉及多個(gè)法律適用難點(diǎn)，包括但不限于募集虛擬貨幣是否等同于非法集資，賬戶管理、連接API（應(yīng)用程序編程接口）等行為是否屬于募資，未承諾保本付息是否構(gòu)成非法集資，虛擬貨幣合約交易能否能被認(rèn)定為賭博，以及推廣返傭是否構(gòu)成開設(shè)賭場(chǎng)罪的幫助犯等具體法律適用問(wèn)題。這些法律問(wèn)題最終需要由司法機(jī)關(guān)根據(jù)具體案情進(jìn)行認(rèn)定。值得注意的是，隨著監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，公安機(jī)關(guān)可能會(huì)將相關(guān)新型案件作為重點(diǎn)研究對(duì)象。
六、未來(lái)展望與結(jié)語(yǔ)
從整體趨勢(shì)來(lái)看，內(nèi)地司法與監(jiān)管對(duì)虛擬資產(chǎn)的態(tài)度正過(guò)去從“全面否定”逐步走向“分類認(rèn)定、差異化處理”，同時(shí)跨境監(jiān)管格局也在加速重塑。在《924通知》出臺(tái)階段，司法實(shí)踐普遍采取嚴(yán)格立場(chǎng)，所有涉虛擬貨幣的法律行為均被認(rèn)定為無(wú)效。然而自2023年以后，隨著案件數(shù)量大幅增加，法院對(duì)虛擬資產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與技術(shù)背景的理解更加成熟，“挖礦損害社會(huì)公共利益”“違反公序良俗”等早期論證基礎(chǔ)也在逐漸被弱化，司法裁判的取向正在逐步走向細(xì)化。
未來(lái)監(jiān)管的重點(diǎn)仍然是利用穩(wěn)定幣繞過(guò)外匯管理體系進(jìn)行非法跨境兌換。穩(wěn)定幣因其鏈上轉(zhuǎn)賬的匿名性與便利性，已被很多幣商和境外平臺(tái)用作規(guī)避外匯監(jiān)管的工具。因此司法機(jī)關(guān)也將不斷強(qiáng)化其監(jiān)管力度，嚴(yán)格限制這種嚴(yán)重破壞金融秩序的踩紅線行為。
最后，值得一提的是，雖然中國(guó)內(nèi)地的監(jiān)管框架在可預(yù)見的未來(lái)仍保持高壓和強(qiáng)監(jiān)管態(tài)勢(shì)，但中國(guó)香港特別行政區(qū)對(duì)虛擬資產(chǎn)的監(jiān)管正逐步制度化、透明化，并明確鼓勵(lì)在可控范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)新。無(wú)論是穩(wěn)定幣、代幣化資產(chǎn)（RWA），還是虛擬資產(chǎn)交易平臺(tái)，中國(guó)香港均在搭建合規(guī)框架來(lái)逐步擁抱行業(yè)發(fā)展。筆者認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)內(nèi)地與中國(guó)香港在虛擬資產(chǎn)與跨境資本流動(dòng)方面的“雙軌制差異”，將成為企業(yè)與項(xiàng)目選擇合規(guī)路徑的重要參考點(diǎn)。
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